На портале regulation.gov.ru 29 декабря размещен полный текст проекта нового федерального закона о туризме. Он может стать законом уже в 2022 году, и в этом случае вступит в силу с 1 января 2023 года.
Вестник АТОР рассказывает о главных переменах, которые несет новый закон всей туристической отрасли.
Во вторник, 28 декабря, перед публикацией без преувеличения судьбоносного законопроекта на портале официального опубликования правовых актов (regulation.gov.ru), глава Ростуризма Зарина Догузова и ее заместители провели встречу с журналистами ведущих отраслевых и федеральных изданий. Глава Ростуризма, чьей инициативой и стала разработка проекта нового закона, презентовала его основные положения прессе лично.
Как подчеркнула г-жа Догузова, текст законопроекта объемом более 200 страниц – полностью новый документ, который призван не «починить», а радикально заменить действующий морально и содержательно устаревший закон «Об основах туристской деятельности».
Первая версия законопроекта, как подчеркнула г-жа Догузова, появилась в результате обсуждения с регионами и бизнесом. Она также акцентировала внимание на том, что формулировки и положения законопроекта Ростуризм готов далее обсуждать и дорабатывать с отраслью и экспертами.
Суммировали ниже основные изменения для туристической отрасли, которые предусмотрены законопроектом в том виде, в котором он появился на regulation.gov.ru.
Туристическим (не туристским, об этом далее) продуктом будет считаться комбинация любой услуги и проживания. Например «отель+экскурсия», «отель+посещение SPA в пакете», «отель+трансфер» и т.п. . По мысли Ростуризма, это поможет лучше защитить туристов с юридической точки зрения и кардинально обелить рынок, исключив незаконную туроператорскую деятельность.
Сегодняшняя трактовка турпродукта как «единого комплекса услуг по транспортировке и размещению» позволяет любым компаниям и даже «частникам» свободно продавать, например, многие экскурсионные туры. Как за рубеж (с проживанием в кемпингах по Ликийской тропе в Турции) так и по России (например, «авторские туры в Дагестан» или «на Алтай»).
Такие компании и частные лица используют лазейку в законе: раз авиа- или иных билетов до места назначения в пакете нет, то турпродуктом это, мол, не является. А раз не является, то такие фирмы не вступают в реестр туроператоров, и на их клиентов не распространяется механизм выплаты компенсаций и вывоза туристов в случае ухода компании с рынка. С новым законом так сделать больше не получится – по крайней мере легально.
Расширяется в законопроекте и само понятие «средств» или «объектов» размещения.
Теперь под это определение подпадают не только отели и санатории, но и кемпинги, модульные отели, гостевые дома, круизные суда, а также туристический железнодорожный транспорт.
Новая терминология в итоге позволит считать турпродуктом гораздо больший спектр туристических услуг, чем сейчас. Все это вместе позволит более тщательно контролировать и пресекать незаконную туроператорскую деятельность, полагают в ведомстве.
В соответствии с текстом законопроекта, прежние механизмы фингарантий – страхование ответственности, отчисления в резервный фонд и фонды персональной ответственности, будут отменены.
Вместо этого действующим туроператорам предложат на выбор переход в дате вступления закона в силу на одну из двух систем работы на рынке.
При этом выбирая одну из них, туроператор сможет один раз в год «переключиться» на другую, если сочтет этот более выгодным для себя.
Первая система работы– некий аналог британского фонда ATOL, предполагающего не персональную, а коллективную ответственность туроператоров. Это своего рода «общий котел», где за провалы какого-либо игрока или форс-мажоры будут понемногу платить все.
В рамках этой системы фингарантий каждый туроператор будет ежемесячно отчислять в специальный коллективный фонд за каждого обслуженного туриста (подчеркнем, не за тур, а за туриста), отправляющегося за рубеж, сумму в 250 рублей. А за каждого туриста в турах по России – ежемесячно по 125 р. (система будет распространена и на всех туроператоров по внутреннему туризму).
В рамках этой системы для действующих туроператоров такого вида фингарантии, как страхование гражданской ответственности туроператора (как это есть сейчас) больше не будет.
Унитарный фонд, куда будут производиться отчисления туроператоров, будет управляться вновь созданной некоммерческой организацией при Ростуризме. Главой фонда будет представитель этого ведомства. Аккумулироваться отчисления будут на счетах фонда в федеральном казначействе (то есть лежать они будут не в коммерческих банках, а непосредственно у государства).
Тратить деньги такого унитарного фонда можно будет исключительно на две четко прописанные в тексте законопроекта цели. Это денежная компенсация туристам в случае невозможности совершить поездку по вине туроператора, или же на их эвакуацию с места отдыха в случае иных форс-мажорных обстоятельств, также прописанных в законе.
Суммы в 250 и 125 р., подчеркнула Зарина Догузова, ориентировочные. Они приведены из расчета, что в случае прекращения туроператором деятельности, каждому туристу из фонда, где аккумулируются отчисления, будет выплачено до 40 тысяч рублей (то есть в случае семьи из 4 человек – до 160 тыс. р. за тур).
Точные суммы отчислений туроператоров будут определяться постановлением правительства и могут ежегодно индексироваться в зависимости от уровня инфляции.
Опрошенные редакцией эксперты полагают, что если законопроект станет законом, то «Турпомощь» с фондами при ней либо претерпит какую-то кардинальную трансформацию, либо перестанет существовать.
Средства туроператоров в резервном фонде будут автоматически зачислены на счета нового фонда. А деньги туроператоров, которые сейчас копятся в их фондах персональной ответственности, можно будет, по выбору компании, либо сразу все «перезалить» в новый единый фонд, либо забрать себе и докапитализировать новый фонд в нужном объеме, оставив остальное в компании.
Как подчеркнула Зарина Догузова, подсчеты Ростуризма показывают, что для крупных туроператоров работа с унитарным фондом без необходимости страховаться может быть до двух раз выгоднее в финансовом плане, чем существующая сейчас система фингарантий.
Вторая система, которую ныне действующие туроператоры смогут использовать на выбор – то есть вместо отчислений в новый коллективный фонд – это работа по эскроу-счетам. Напомним, это защищенные счета, на которых деньги переводятся продавцу только после совершения сделки: они, например, используются в строительстве и в интернет-торговле.
Правительством будут определены уполномоченные банки, в которых такие счета смогут открываться туроператорами. При работе с эскроу-счетами действующие туроператоры тоже, как и в случае с унитарным фондом, будут освобождены от необходимости страховать свою ответственность.
В законопроекте определено, что в этой системе все деньги, уплаченные клиентом за тур, должны поступить сначала на эскроу-счет в банке, где будут храниться до завершения оказания всех услуг в туре. И лишь затем, но не позднее 3 рабочих дней с момента возвращения туриста из поездки – перечислены на счет туроператора от банка.
Как пояснили в Ростуризме, единственным критерием завершения сделки (после чего деньги поступают с эскроу-счета в банке на счет туроператора) будет являться именно возвращение туристов.
Все остальные моменты (овербукинг, замена отеля, несоответствие ассортимента и качества услуг заявленным и прочие) туристы, как и сейчас, смогут оспаривать в судах. Но на зачисление денег туроператору от банка с эскроу-счета такие претензии клиентов влиять не могут в принципе.
Очевидно, что при такой системе туроператор будет выплачивать турагенту комиссионное вознаграждение только после получения денег от банка, что повлияет и на структуру его агентской сети: в ней должны будут остаться только те компании, которые обладают достаточной финансовой устойчивостью и обладают нужными оборотными средствами.
Работа с эскроу-счетами, подчеркнула Зарина Догузова, будет особенно выгодна прежде всего нишевым туроператорам, продающим дорогие туры. Ведь только в этом случае туристы получат сумму всего тура (в то время как из унитарного фонда им достанется не свыше 40 тыс. рублей на человека).
Соответственно, предполагают наблюдатели, из-за такой системы работы для продажи премиальных турпродуктов с высокой стоимостью большие туроператоры могут начать создавать свои «люксовые» суббренды с отдельными юрлицами. Впрочем, их раскрутка тоже будет требовать вложений.
В законопроекте определены также специальные условия деятельности тех туроператоров (как по выездному, так и по внутреннему туризму), которые открыли свой бизнес позднее, чем за два года до вступления закона в силу.
Им при вступлении в единый реестр нужно будет сделать единовременный взнос – 100 тыс. р. для выездного туризма и 50 тыс. р. – для внутреннего. Далее у таких компаний до истечения двух лет с момента включения в федеральный реестр туроператоров есть два варианта.
Первый– работать только по системе эскроу-счетов. В этом случае ни страховка, ни отчисления в фонд не нужны.
Второй вариант – платить отчисления в новый единый фонд и в дополнение к этому – иметь ежегодно обновляемую страховку своей ответственности на сумму не менее, чем 25 млн рублей (сейчас можно и 10 млн).
Такие, по сути, заградительные меры, считают в Ростуризме, сделают вход на туроператорский рынок более сложным, и на нем в итоге останутся только финансово устойчивые компании.
Законопроектом предусмотрены и расширенные права Ростуризма в отношении работающих компаний – чтобы больше не возникало неопределенных ситуаций, когда туроператор не прекращает, а «приостанавливает» деятельность.
В частности, ведомство сможет проводить ежегодный аудит финансовой устойчивости туроператоров и в случае обнаружения проблем сразу исключать из реестра. Это, в свою очередь, повлечет за собой включение механизма выплат из коллективного фонда.
Как уже говорилось выше, кардинальное расширение понятия турпродукта, вводимое законопроектом, будет способствовать обелению турагентского рынка и пресечению фактов незаконного занятия ими туроператорской деятельностью. По концепции законопроекта, они должны стать классическим, «чистым», ритейлом для туроператоров.
Кроме этого, обелению и укрупнению рынка в новом законопроекте служат и еще ряд мер, которые, как подчеркнула Зарина Догузова, должны изменить текущую ситуацию, когда вход на турагентский рынок очень легкий и незатратный для всех.
Во-первых, все турагенты и субагенты (в законопроекте прописаны их определения) должны будут входить в единый государственный реестр, куда можно будет попасть только по представлению туроператора (то есть при наличии с ним договора).
Во-вторых, они будут обязаны входить в одну из саморегулируемых организаций (СРО) турагентов, создаваемых по аналогии со СРО девелоперов или страховщиков. Это будет для потребителей еще одной «маркировкой» агентства как добросовестного участника рынка. Каждая турагентская СРО будет иметь свои фонды, деньги из которых смогут быть направлены на поддержку турагентов в случае их финансовых сложностей (расчеты с клиентами, выплата зарплат и т.д.). Отметим, что такое предлагается впервые.
Таких СРО в России, согласно законопроекту, может быть несколько. Но каждая такая организация должна объединять не менее 20% рынка (а, по подсчетам Ростуризма, объем нынешнего рынка агентств – около 20 тыс. юрлиц и ИП). То есть в самом идеальном случае их может быть не более 4 – с количеством членов в каждой не менее 5 тысяч.
Ни одно из существующих на рынке агентских объединений не дотягивает (причем очень сильно) до такого минимального порога, так что здесь мы, возможно, тоже увидим новые объединения и лица.
Законопроектом предусматривается, что для того, чтобы вся новая система фингарантий с унитарным фондом, эскроу-счетами и СРО турагентов работала, на рынке должна быть создана новая информационная система (ГИС) для учета всех действующих договоров – туриста с турагентством, турагентства с туроператором, и т.п., подчеркнула глава Ростуризма.
«Очень упрощенно можно назвать такую систему прозрачности и прослеживаемости всей цепочки договоров по туру «электронной маркировкой тура». Аналоги есть – и в странах Запада, и у наших соседей по СНГ», – сказала она.
По ее словам, система «Электронная путевка» такую задачу сейчас не решает и таким функционалом не обладает в принципе. Для решения задач «электронной маркировки тура» нужна либо кардинальная переработка «Электронной путевки», либо создание совершенно новой информационной системы.
«Какая именно схема будет выбрана – покажет будущее. Но я в любом случае буду выступать за тот вариант, который, во-первых, окажется наименее затратным для бюджета, а, во-вторых, оптимальным по срокам и простоте решения», – сказала Зарина Догузова на встрече со СМИ 28 декабря.
Проектом нового закона о туризме в России впервые вводится понятие туристического маршрута. Все такие маршруты будут поделены на три уровня или категории.
Это национальные туристические маршруты, региональные туристические маршруты и маршруты повышенной опасности и особой сложности, проведение туристов по которым требует наличия проводников-инструкторов со специальной квалификацией.
Национальные туристические маршруты, о которых мы недавно подробно писали, рассматриваются Ростуризмом как эталонные туристические продукты, которые будут продвигаться в первую очередь.
«Это эталонные маршруты со «знаком качества», приобретая тур по которым турист будет знать, что он за разумные деньги посмотрит все важное, при том за оптимальное время, с оптимальной логистикой, проживая в классифицированных гостиницах и с высоким уровнем комфорта на всем маршруте», – подчеркнула г-жа Догузова на встрече со СМИ.
Отбор маршрутов в качестве национальных предполагает их экспертизу, процедуру которой мы описывали ранее.
Ступенькой ниже стоят региональные турмаршруты, которые каждый РФ регион самостоятельно будет формировать, отдельные требования к ним также прописаны в законопроекте.
Отдельная категория маршрутов вводится для тех из них, прохождение которых сопряжено с риском – впервые в законе будет четко закреплены требования к наличию квалифицированных инструкторов-проводников на них. При выходе на часть сложных маршрутов туристы должны обязательно регистрироваться, иначе им будет грозить административная ответственность.
Выделены туристический мастер-план Российской, мастер-планы туристических макрорегиональных ТРК (туристическо-рекреационных кластеров), туристического моногорода, туристической деревни, ТРК местного значения.
Для каждого из этих мастер-планов в законе прописан возможный инициатор, утверждающая и согласующая инстанция.
Как вы уже, наверное, заметили, мы ни разу не использовали в тексте слово «туристский».
Это не случайно: в новом законе везде будет использоваться только слово «туристический».
Это не просто удобнее для произношения, но, что более важно, отражает внутреннюю логику русского языка. Прилагательное «туристический», согласно толковым словарям, обозначает все то, что относится к «туризму» (как к отрасли, сфере деятельности или знания). А прилагательное «туристский» – только то, что относится к «туристу» (самому путешественнику).
Соответственно, «палатка» или «фонарик» могут быть и «туристскими». А вот «продукт», «агентство», «маршрут», «оператор», «услуга», «кластер» и т.п. могут быть только «туристическими». Что и будет закреплено теперь уже на законодательном уровне.
После опубликования на regulation.gov.ru законопроект проходит этапы общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия. После всех этих процедур, которые могут повлечь изменения в тексте проекта, он должен поступить на рассмотрение в профильный Государственную Думу.
В ходе встречи со СМИ представители Ростуризма выражали надежду, что в первом чтении законопроект может быть принят Госдумой в ходе весенней сессии.
«Пока мы рассчитываем, что новый закон о туризме будет принят до конца 2022 года. Исходя из этого ориентировочно закладываем срок вступления в силу закона 1 января 2023 года», – прокомментировали позже в пресс-службе Ростуризма.
Редакция "Вестника АТОР"
Фото: Depositphotos.com
