Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека неоднократно поднимала вопрос о необходимости совершенствования действующих правовых механизмов защиты прав потребителей-туристов, имея в виду сохраняющиеся в данной сфере многочисленные риски, в том числе, в части наличия реальной угрозы вообще не получить по причине недобросовестного ведения бизнеса со стороны соответствующих хозяйствующих субъектов комплекс своевременно заказанных и оплаченных услуг.
В этой связи Роспотребнадзором предлагается целый комплекс мер, направленных на минимизацию угроз получения потребителями некачественных и небезопасных туристских услуг, а также на повышение степени «прозрачности» правоотношений в сфере туризма.
Необходимо гармонизировать положения Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 132-ФЗ) с требованиями других нормативных правовых актов, регулирующих сферы общественных отношений, связанных с туристическим обслуживанием и туристской индустрией.
В соответствующей части надлежит инкорпорировать нормы статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности в целях более четкого определения пределов ответственности российских туроператоров за последствия фактически возникающих отношений туристов с различными субъектами в стране временного пребывания.
В целях устранения пробелов законодательного регулирования в сфере туристического обслуживания, допускающих возможность фактического ведения «туроператорской» деятельности без выполнения соответствующих законных требований, предъявляемых к туроператорам, и минимизации рисков туристов-потребителей в этой связи, целесообразно уточнить понятие туроператора, дополнив статью 1 Закона № 132-ФЗ прямой дефиницией, устанавливающей, среди прочего, что туроператором является лицо, внесенное в Единый федеральный реестр туроператоров (статья 4.1 Закона № 132-ФЗ).
При этом необходимо установить административную ответственность лиц, фактически ведущих туроператорскую деятельность без внесения в указанный реестр (по аналогии с положениями статьи 14.1 и статьи 16.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее – КоАП РФ).
Одновременно в тех же целях следует «усилить» норму, установленную абзацем 7 статьи 4.1 Закона № 132-ФЗ, закрепив, что юридические лица, реализующие на территории Российской Федерации «туристский продукт, сформированный иностранным туроператором», признаются туроператорами (со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями).
Реализация таких предложений способствовала бы ликвидации имеющих место попыток субъектов туристического рынка в лице отдельных туроператоров уклониться от ответственности перед туристами-потребителями за действия третьих лиц, оказывающих услуги туроператорам по соответствующим договорам, заключенным в процессе формирования туристского продукта (статьи 1, 9 Закона № 132-ФЗ).
Для усиления правовой защищенности туристов в рамках института финансовых гарантий предлагается расширить список оснований для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, установленных статьей 17.4 Закона № 132-ФЗ, в том числе отнести к ним:
неисполнение условий договора, заключенного туроператором с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт;
неисполнение обязательств туроператором в связи с прекращением его собственной деятельности по причине несостоятельности (банкротства) либо его контрагентов (третьих лиц), осуществляющих отдельные услуги, входящие в турпродукт.
В настоящее время перечень таких оснований сводится лишь к двум позициям, связанным со случаями существенного нарушения туроператором договора о реализации туристского продукта (абзацы 5-7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ). При этом положения абзаца 7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ носят не безусловный, а бланкетный (отсылочный) характер, что на практике затрудняет возможность выплат страхового возмещения пострадавшим потребителям (туристам).
С целью повышения гарантированной степени безопасности пребывания российских граждан за пределами Российской Федерации представляется целесообразным расширить и конкретизировать положения статьи 17 Закона № 132-ФЗ в части порядка страхования туристов при осуществлении туристской деятельности, в том числе при наличии соответствующих требований в законодательстве страны (места) временного пребывания.
В частности, необходимо законодательно закрепить порядок оплаты медицинской помощи туристам и возмещение их расходов при наступлении страхового случая непосредственно в стране (месте) временного пребывания (абзац 2 статьи 17 Закона № 132-ФЗ) в случаях, когда размер таких расходов превышает размер возможного покрытия по медицинской страховке (в контексте положений постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию»).
С учетом же наличия государственных требований к порядку организации отдыха в странах, посещаемых российскими туристами, необходимо также дополнить список обязательной информации, предусмотренный положениями статьи 14 Закона № 132-ФЗ, в частности, абзац 10 названной статьи, упоминанием о требованиях к туристическому обслуживанию и организации отдыха законодательства страны временного пребывания.
При этом уже упоминавшаяся инкорпорация общих положений статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности может быть дополнительно реализована в форме соответствующего изменения положений статьи 14 Закона № 132-ФЗ о составе обязательной информации, предоставляемой туроператором (турагентом) туристу и (или) иному заказчику при заключении договора о реализации туристского продукта. Такое дополнение, среди прочего, будет способствовать более полному обеспечению соблюдения права потребителей на правильный выбор товаров (работ, услуг), закрепленного положениями статьи 10 Закона РФ «О защите прав потребителей».
В целях системного приведения в соответствие с ГК РФ понятийного аппарата Закона № 132-ФЗ следует уточнить понятие «туроператор», имея в виду его определение как исполнителя туристских услуг с одновременным закреплением туристской (туристической) услуги (вместо «турпродукта») как предмета правоотношений, возникающих между туристом и хозяйствующими субъектами, осуществляющими туроператорскую и турагентскую деятельность.
Кроме того, в статье 1 Закона № 132-ФЗ предлагается дополнительно закрепить положение о том, что туроператором признается юридическое лицо, являющееся членом одной из саморегулируемых организаций туроператоров.
Поскольку проблемы, связанные с защитой прав туристов, были в числе вопросов, предметно обсуждавшихся на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации 16 января 2012 г. в г. Саранске, а принятые по его итогам решения предусматривают соответствующие направления совершенствования законодательства, их практическая реализация позволит поднять степень правовой защищенности потребителей услуг в сфере туризма на качественно новый уровень.
