После очередного заседания в Госдуме по вопросу изменений и дополнений к федеральному закону № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», которое состоялось 2 марта, в законопроект вошел еще один пункт – об обязательном создании и участии операторов по выездному туризму в саморегулируемых организациях (СРО). Эта поправка была внесена главой Комитета по предпринимательству и экономической политике Госдумы Игорем Руденским. Учитывая, что участие в СРО, согласно законопроекту, накладывает на его членов и серьезные административные функции, и дополнительные финансовые расходы, объем готовящихся изменений в закон о туризме достиг критической массы и вместо стабилизации ситуации в отрасли может ее разрушить. Как сказал RATA-news вице-президента РСТ Юрий Барзыкин, экономическая и техническая несостоятельность отдельных поправок совершенно очевидна, а последствия их губительны для турбизнеса. 6 марта РСТ отправил соответствующие обращения г-ну Руденскому, членам его комитета, а также председателю Госдумы Сергею Нарышкину и министру спорта, туризма и молодежной политики Виталию Мутко.
Напомним, второе чтение законопроекта в Госдуме запланировано на 22 марта. Российский союз туриндустрии считает своевременным внесение поправок в отраслевое законодательство. Предложенные в законопроекте изменения размера финансового обеспечения гражданской ответственности туроператоров по въездному туризму помогут снять излишнюю финансовую нагрузку и в определенной мере окажут стимулирующее действие на этот сектор туризма. РСТ также положительно оценивает инициативу по исключению оператора из Единого федерального реестра по решению арбитражного суда в связи с грубым нарушением норм федеральных законов.
Однако предложения относительно регистрации турпутевок на бумажных и электронных носителях с последующим направлением информации в федеральный орган исполнительной власти по туризму требуют более тщательной проработки, анализа их экономических последствий. РСТ, в частности, просит обратить внимание на чрезвычайную сложность реализации предлагаемых механизмов, связанных с централизацией обработки такого массива информации.
Известно, что второе чтение указанного законопроекта дважды переносилось Советом Госдумы в конце осенней сессии думы пятого созыва в 2011 г., так как разработчики законопроекта (депутаты Госдумы и Минспорттуризм России) не учитывали мнение ряда министерств и ведомств (Минэкономразвития России, ФАС России) и не прислушивались к возражениям представителей бизнеса (ОПОРА России, Комитет ТПП РФ, РСТ, АТОР), которые предлагали исключить из законопроекта ряд положений, нарушающих права участников рынка. Прежде всего – положения об обязанности турагентства работать от имени и по поручению туроператора. Сейчас между туроператором и турагентом заключаются различные договоры: агентирования, комиссии, купли-продажи, возмездного оказания услуг и других смешанных видов. Схема работы только «от имени и по поручению» туроператора на туристическом рынке практически не применяется ввиду ее очевидных отрицательных последствий как для туроператоров, так и для агентов.
По мнению экспертов, предлагаемая мера не отвечает реальным потребностям туристического рынка, так как приведет к уходу из сферы законодательного регулирования значительного числа розничных продавцов турпродукта, большинство мелких и средних агентств вынуждены будут прекратить свое существование, снизится конкуренция на рынке туруслуг, ограничится возможность выбора турпродукта потребителем, но при этом не повысится правовая защищенность потребителей. Напомним, наличие десятков уполномоченных представительств как у «Капитал тура», так и у компании «Ланта-тур вояж», туристам не помогло, а лишь усилило этот потребительский конфликт, нанеся ущерб сотням агентств.
ФАС России в своих письмах в Минспорттуризм России также предлагает исключить спорное положение, так как оно противоречит Гражданскому кодексу РФ: нельзя законодательно определять понуждение к заключению договора определенного вида.
РСТ особо отмечает, что введение механизмов саморегулирования в туриндустрии требует максимально осторожного подхода и детального обсуждения с заинтересованными министерствами и ведомствами, представителями турбизнеса, общественными организациями, субъектами Российской Федерации, так как это может повлечь значительную финансовую нагрузку на бизнес.
Согласно анализу, проведенному экспертной группой РСТ, туроператору-члену СРО за работу на рынке дополнительно придется платить около 400-550 тыс. рублей ежегодно. Это не только деньги компенсационного фонда, но и административные расходы на содержание специализированных органов и аппарата СРО (для выполнения обязательных функций по контролю и принятию мер воздействия к членам СРО, организационному, правовому, материально-техническому обеспечению организации). При этом сохраняется необходимость выплат по действующему финансовому обеспечению страховым компаниям или банкам. С учетом того, что оборот среднестатистического туроператора составляет 5-8 млн. рублей в год, для большинства из 2 тысяч компаний по выездному туризму эта модель экономически совершенно не оправдана.
Для крупных туроператоров, имеющих финансовое обеспечение от 60 до 100 млн. рублей, эти затраты будут в десятки раз выше. Например, для крупнейших туроператоров с годовым оборотом около 10 млрд. рублей такие выплаты составят не менее 24 млн. рублей в год, а в случае потребительских конфликтов и больше. Кроме того, издержки членов СРО на содержание будут включены в цену туруслуг, реализуемых потребителям, что резко понизит конкурентоспособность российских компаний, особенно, малого и среднего бизнеса.
Не решены также системные вопросы по изменениям: в налоговое законодательство, предусматривающее отнесение взносов членами СРО на себестоимость услуг; в законодательство об административных правонарушениях, наделяющих СРО правами по рассмотрению дел об административных нарушениях своих членов, так и установление санкций к сотрудникам органов управления СРО; требуются также другие изменение в гражданское законодательство.
РСТ за использование элементов СРО, но это должен быть хорошо продуманный механизм. И государство не должно уходить из этой сферы деятельности, поскольку в основе лежат вопросы безопасности потребителей. Нужно сначала разработать порядок формирования и расходования компенсационного фонда, его пополнения, в том числе за счет страховых компаний, механизмы оперативной помощи и эвакуации туристов, распределения компетенции и ответственности государства и бизнеса, примерные стандарты деятельности по различным видам туризма и целый ряд других нормативно-правовых документов. Ничего этого в настоящее время не предложено.
Без разработки вышеуказанных документов сложно прогнозировать и просчитывать эффективность деятельности СРО. Абсолютно не учитывается зарубежный опыт государственно-частного партнерства по решению вопросов помощи туристам (Великобритании, Италии и др.), где практически не используется безальтернативная модель СРО. Эти и другие вопросы требуют дополнительного обсуждения и рассмотрения. Кроме того, поспешное включение положений о СРО в поправки ко второму чтению меняют концепцию указанного законопроекта.
Предложения по увеличению уставного фонда необходимо увязывать с размером финансового обеспечения и реальной возможностью использования его по обязательствам компании. Предложенный минимальный размер уставного капитала в 30 млн. рублей – крайне избыточная норма для большинства туроператоров. Также не просчитаны последствия и социально-экономический эффект от предлагаемых поправок.
РСТ предлагает принять законопроект во втором чтении без предлагаемых спорных и требующих существенной доработки положений и готов оказывать содействие в разработке изменений и дополнений к закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
